Prawo do mieszkania

Przedmiotem projektu jest rekonstrukcja modelu prawnego wiązki praw, nazwanych “prawem do mieszkania”, służących zaspokajaniu podstawowej potrzeby społecznej – prawa do własnego schronienia i miejsca do życia.
Celem zespołu kierowanego przez dr hab. Annę Młynarską-Sobaczewską, prof. INP PAN jest zbudowanie świadomości społecznej na temat praw mieszkaniowych i roszczeń z nimi związanych, a także wpływ na ukształtowanie w debacie publicznej przejrzystej treści praw związanych z własnym schronieniem, jako podstawowego prawa każdego człowieka.

Temat ten w wielu odsłonach pojawia się obecnie w dyskursie, jest podnoszony jako pewne hasła (“Mieszkanie prawem, nie towarem”) i grupy oczekiwań lub roszczeń (“frankowicze”, spółdzielcy, najemcy prywatyzowanych lub zbywanych nieruchomości) ale nie ma ukształtowanego w sposób wyraźny i kompleksowy charakteru. Ten stan rzeczy zmieni się dzięki realizacji projektu.


Prawo do mieszkania jest prawem o charakterze socjalnym, którego realizacja pociąga za sobą znaczne obciążenie dla budżetu państwa. Skala problemu z dostępem do mieszkania, a zarazem ograniczenia fiskalne, implikują pewne ograniczenia w tym zakresie, lecz nie zwalniają władz publicznych w kreowaniu takich polityk, które będą
wspierać mieszkalnictwo. Prawo to ma moc normatywną uzależnioną od wykreowania spójnych i stabilnych reguł polityki publicznej państwa.

Polskie prawo konstytucyjne artykułuje prawa związane z potrzebami mieszkaniowymi w dwóch normach konstytucyjnych: art. 75 i 76. Prawo do mieszkania (right to housing) jest deklarowane także w kilku aktach prawa międzynarodowego (prawo do mieszkania stanowi element prawa do odpowiedniego standardu życia (art. 11
ust. 1 MPPSEK), art. 16 i 31 Europejskiej Karty Społecznej; znajduje też pewną ochronę na gruncie art. 8 i art. 1
Protokołu 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.

Prawo do mieszkania ma zatem wyraźne podstawy normatywne, choć jego charakter i zakres nie są jednoznacznie określone. Wymaga zatem dokonania interpretacji w celu odnalezienia minimalnej treści normatywnej. Definiowane jest przede wszystkim z perspektywy prawa do życia w domu w spokoju, bezpieczeństwie i godności; obejmuje bezpieczeństwo posiadania, dostępność usług, przystępność cenową, odpowiednie warunki zamieszkania, fizyczną dostępność, odpowiednią lokalizację i adekwatność kulturową.

W warunkach polskich szczególnie interesujące jest zagadnienie podmiotu prawa do trwałego i niezakłóconego posiadania własnego miejsca do życia ze względu na zróżnicowanie kategorii podmiotów i tytułów prawnych
(własność, mieszkanie służbowe, najem, lokal socjalny, itd.), oraz tryby i wyzwania przekształceń (spółdzielcze prawo – użytkowanie – własność, najem gminny – wykup). Konieczna jest analiza środków ochrony posiadaczy wobec praw właściciela w kontekście m.in. ochrony stawek czynszu, dopłat, przekształceń reprywatyzacyjnych) a także zagadnienie budownictwa socjalnego.

Istotną częścią projektu jest badanie jego elementów w postaci takich czynników jak: odpowiednie
zagospodarowanie terenu, łatwy dostęp do usług publicznych, minimum godnej egzystencji w znaczeniu minimalnej powierzchni i dostępu do mediów.

Wykreowanie spójnej i skutecznej w realizacji wiązki uprawnień składających się na prawo do mieszkania przez państwo wymaga diagnozy zagrożeń i barier oraz dróg wsparcia, obejmującej zrozumienie reguł rynku
finansowego w zakresie finansowania nieruchomości, a także analizy problemów zgłaszanych przez środowiska zawodowe: branży budowlanej, urbanistów, ekonomistów). Projektodawcy jako szczególne wyzwania dostrzegają zagadnienie kapitalizacji rynku nieruchomości i bariery w kreowaniu polityki pieniężnej dotyczącej nieruchomości, a także problem tzw luki czynszowej dotyczącej szerokich grup poszukujących mieszkania.

Prawo do mieszkania, jako wiązka praw o charakterze socjalnym, gwarantowane jest poprzez trzy uzupełniające się ścieżki: ochronę istoty prawa, zakaz regresji praw już ukształtowanych oraz gwarancje proceduralne. Te trzy ścieżki poddane zostaną w projekcie opisowi i analizie w kontekście gwarancji płynących z prawa krajowego. Przeanalizowane zostaną: orzecznictwo sądów krajowych, Trybunału Konstytucyjnego oraz ETPC.

Uwzględnienia wymaga tu zwłaszcza okoliczność, że prawa socjalne, w tym prawo do mieszkania dotyczą często stosunków horyzontalnych, czyli realizacji pomiędzy podmiotami prawa prywatnego. Ingerencja państwa ma
zwykle charakter ochronny, ale zarazem wkracza w zasadę swobody umów i własności, stąd pilna i ważna potrzeba jasnego zakreślenia normatywnych granic ochrony praw związanych z mieszkaniem.

Polskie polityki publiczne od lat rozpoznają problemy mieszkalnictwa. Rządowe programy: “Rodzina na swoim”, „Mieszkanie dla Młodych”, oraz Narodowy Program Mieszkaniowy “Mieszkanie Plus” potem miały wesprzeć w
zakupie własnego mieszkania poprzez realizację dopłat do kredytów na zakup nowego mieszkania, a także przez wsparcie budownictwa społecznego oraz spółdzielczego, Wdrożone inicjatywy napotykają jednak na wiele barier, często wynikających ze złożoności otoczenia ekonomicznego i społecznego (regionalizacja wyzwań, polityka kredytowa banków, trudności w pozyskaniu gruntów na budownictwo społeczne).

Rozpoznanie czynników zewnętrznych i polityki publicznej wskazuje na potrzebę spójnego i kompleksowego (tzn. z uwzględnieniem czynników ekonomicznych, społecznych, prawnych) podejścia do zaspokajania potrzeb
mieszkaniowych w ramach realizacji prawa do mieszkania. Diagnozy tych wyzwań i barier są częścią projektu, która zostanie opracowana we współpracy ze specjalistami innych dziedzin nauk społecznych, a także środowiskami interesariuszy.

Szczególnym zagrożeniem o charakterze globalnym jest “kapitalizacja” rynku nieruchomości – mieszkania stają się podstawowym nośnikiem kapitału, a także najbardziej preferowanym obiektem finansowania kredytowego, co całkowicie zmienia charakter dóbr związanych z prawem do zamieszkania. Celem projektu jest zbadanie w jaki
sposób państwo może skutecznie mitygować te zagrożenia.

Analiza praw związanych z mieszkalnictwem wymaga nie tylko instrumentarium prawniczego – dlatego
założeniem projektu jest ścisła kooperacja ze specjalistami innych dziedzin, jak gospodarki przestrzenna, ekonomia, socjologia przestrzeni i urbanistyka. Projekt ma więc charakter interdyscyplinarny, a jego założeniem metodologicznym jest opracowanie modelu wiązki praw mieszkaniowych z wykorzystaniem stanu wiedzy i diagnozy tych zagadnień opracowanych w obrębie innych nauk społecznych i znajomością problemów praktycznych.

Tworzenie modelu prawa do mieszkania ma sens, o ile znajdzie to oddźwięk społeczny i przyczyni się do wzrostu świadomości oraz kształtowania oczekiwań podmiotów tego prawa. dlatego podstawowym celem projektu jest opis zagrożeń, wyzwań jak i uprawnień mających być odpowiedzią na nie w konsultacji z szeroko pojmowanymi grupami interesariuszy. Dotychczasowy stan wiedzy prawniczej na temat praw mieszkaniowych pozostaje jedynie opisem niezbyt licznych orzeczeń sadów powszechnych i sądu konstytucyjnego oraz działań ustawodawczych, w oderwaniu od potrzeb uprawnionych, wyzwań ekonomicznych i socjalnych oraz prowadzonych polityk publicznych. Zamiarem projektodawców jest zatem aktywne włączenie szeroko zakreślonego kręgu interesariuszy do konsultacji, a następnie propagowania efektów badawczych. W tym celu podjęte zostaną działania mające na celu upowszechnienie i aktywne włączenie interesariuszy, angażujących się w działania społeczne do współpracy.

Rezultatem projektu będzie przedstawienie modelu prawnego wiązki praw związanych z zabezpieczeniem potrzeb mieszkaniowych, nazwanych “prawem do mieszkania” na gruncie obowiązującego prawa polskiego oraz wymagań ciążących na władzach polskich na podstawie prawa międzynarodowego. Ten element badania będzie miał charakter ściśle prawny i zakończy go zbudowanie minimum normatywnego prawa w oparciu o regulacje,orzecznictwo i utrwalony stan polityk publicznych.

Przedmiotem projektu będzie także analiza tego, czy zobowiązania prawne są w wystarczającym stopniu wdrażane przez ustawodawcę oraz podmioty, którym zlecił on realizację tego zadania. Ten element badania będzie
uwzględniał perspektywę i uwarunkowania ekonomiczne oraz społeczne i powstanie we współpracy ze środowiskami naukowymi i zawodowymi zajmującymi się sytuacją mieszkalnictwa oraz grupami interesariuszy, zrzeszonych w organizacjach i ruchach społecznych oraz pozostałych, zaangażowanych w problematykę praw mieszkaniowych.

Projektu będzie obejmował również opracowanie wytycznych dla władz publicznych w zakresie jak najlepszej realizacji „prawa do mieszkania”. Polegać będzie na sporządzeniu Białej Księgi: katalogu dobrych praktyk i rekomendacji co do polityki mieszkaniowej oraz stworzeniu baz danych dostępnych publicznie zawierających orzecznictwo i wypowiedzi środowisk naukowych i zawodowych dotyczące polityki mieszkaniowej władz publicznych.

Efektem naukowym projektu będzie opracowanie serii artykułów naukowych i monografii na
temat prawa do mieszkania.

Społecznym rezultatem realizacji projektu ma być zwiększenie świadomości władz, urzędników oraz społeczeństwa na temat istoty i treści prawa do mieszkania.


Kierownik projektu: dr hab. Anna Młynarska-Sobaczewska, prof. INP PAN

Zespół:
Piotr Polak
Diana Gałązka